2008年的(de)全球金融危機嚴重沖擊了(le／liǎo)我國(guó)經濟，國(guó)家因此确定了(le／liǎo)積極的(de)财政政策和(hé / huò)較爲(wéi / wèi)寬松的(de)貨币政策。自2008年底國(guó)務院出(chū)台4萬億元經濟刺激計劃以(yǐ)來(lái)，各地(dì / de)方政府相繼出(chū)台投資計劃，總投資規模十分龐大(dà)。然而(ér)，最終中央财政僅負擔了(le／liǎo)總的(de)投資計劃中的(de)1.18萬億，這(zhè)意味着上(shàng)報的(de)大(dà)量地(dì / de)方項目的(de)大(dà)部分資金将由地(dì / de)方自籌，本來(lái)捉襟見肘的(de)地(dì / de)方财政變得更加困窘。于(yú)是(shì)，地(dì / de)方政府融資平台成爲(wéi / wèi)地(dì / de)方政府爲(wéi / wèi)中央項目配套資金的(de)重要(yào / yāo)手段。1年間，地(dì / de)方融資平台的(de)數量和(hé / huò)融資規模飛速發展，據央行2009年第4季度披露的(de)數據，全國(guó)有3800多家地(dì / de)方融資機構，由于(yú)融資途徑主要(yào / yāo)靠銀行貸款，在(zài)去年全國(guó)9.59萬億元的(de)新增貸款中，投向地(dì / de)方融資平台的(de)貸款占比高達40%，總量近3.8萬億元。按照2009年GDP增長8.7%來(lái)看，2009年地(dì / de)方政府建設負債率快速上(shàng)升到(dào)14.9%，比2008年提高了(le／liǎo)3.9個(gè)百分點。
随着政府融資平台風險的(de)逐漸顯現，銀監會下發了(le／liǎo)《關于(yú)信托公司政信合作業務風險提示的(de)通知》，财政部就(jiù)财政擔保下發了(le／liǎo)規範性文件，銀監會2010年工作會議也(yě)對防範地(dì / de)方融資平台風險進行了(le／liǎo)部署。在(zài)1月26日中國(guó)銀監會2010年第一(yī / yì ／yí)次金融形勢通報分析會上(shàng)，劉明康主席指出(chū)，政府融資平台貸款風險不(bù)斷積累，各級政府融資總額達到(dào)6萬億元，平均債務率爲(wéi / wèi)94%，而(ér)個(gè)别政府債務高達400%，要(yào / yāo)求各金融機構要(yào / yāo)将現有的(de)平台公司“項目包”逐筆打開，進行嚴密梳理；對原有貸款要(yào / yāo)分類處理；嚴格控制新增貸款；嚴厲追究失責行爲(wéi / wèi)。
對信托行業來(lái)說(shuō)，如何在(zài)堅持合規經營、風險可控的(de)原則下，按照監管精神的(de)要(yào / yāo)求積極進行業務創新，充分發揮信托制度優勢，提高風險管理能力，确保政信合作業務有序發展，既支持地(dì / de)方經濟建設，又保證信托資金的(de)安全和(hé / huò)受益人(rén)的(de)合法權益，确立可持續發展的(de)信托公司政信合作業務策略，是(shì)值得思考的(de)一(yī / yì ／yí)個(gè)重要(yào / yāo)問題。



一(yī / yì ／yí)、政信合作簡介

（一(yī / yì ／yí)）政信合作的(de)基本數據

所謂政信合作類信托，即政府部門及政府平台公司與信托公司合作，共同開發基于(yú)政府信用的(de)信托項目和(hé / huò)信托産品，并将信托産品所募集之(zhī)資金投向政府類項目的(de)信托業務品種。目前政信合作類信托産品遍地(dì / de)開花，尤其是(shì)2008年底國(guó)家爲(wéi / wèi)抗擊金融風暴推出(chū)四萬億經濟刺激方案之(zhī)後，政信合作類信托業務更是(shì)呈現爆發式發展的(de)态勢。截止2009年12月末，全國(guó)54家信托公司政信合作業務餘額2762.47億元，占信托業務總規模的(de)13.44%。
目前，政信合作信托業務主要(yào / yāo)集中在(zài)基礎設施類項目上(shàng)。據不(bù)完全統計，2009年1月至12月，全國(guó)共發行集合類信托項目1173個(gè)，發行規模1313.55億；其中基礎設施類集合信托項目共144個(gè)，發行規模209.77億，政信合作類集合信托項目發行規模占集合信托總發行規模的(de)15.97%。2009年1月至12月，全國(guó)銀信合作産品數量爲(wéi / wèi)4201個(gè)，其中投向基礎設施類的(de)産品數量爲(wéi / wèi)856個(gè)，占銀信合作産品數量的(de)20.38%。下面是(shì)2006-2009年基礎設施類集合信托産品統計資料，可以(yǐ)看出(chū)基礎設施類集合信托産品發行規模呈迅速增大(dà)的(de)趨勢，在(zài)集合類信托産品中也(yě)占有重要(yào / yāo)的(de)比例。
（二）政信合作内在(zài)原因分析---政府面（資金需求面）
1、政府融資需求的(de)客觀需求
1994年分稅制改革之(zhī)後，提高了(le／liǎo)中央财政在(zài)财政收入中的(de)比重，幾個(gè)主要(yào / yāo)稅種的(de)大(dà)部分收入都劃歸中央，留給地(dì / de)方的(de)多是(shì)一(yī / yì ／yí)些近期增收潛力較小和(hé / huò)征管難度較大(dà)的(de)零散稅種，其收入不(bù)僅不(bù)夠穩定，而(ér)且增長緩慢。之(zhī)後，地(dì / de)方各級政府紛紛仿效，上(shàng)一(yī / yì ／yí)級财政都将主體稅源劃歸本級财政，最終形成了(le／liǎo)層層向上(shàng)集中的(de)收入分配格局，這(zhè)就(jiù)造成越往基層政府，日子(zǐ)越難過，可用于(yú)建設的(de)資金越短缺。與此同時(shí)，中央政府與地(dì / de)方政府、各地(dì / de)方政府之(zhī)間事權沒有明确的(de)、正式的(de)分工，導緻支出(chū)責任層層下放，特别是(shì)本應由上(shàng)一(yī / yì ／yí)級政府承擔的(de)義務教育和(hé / huò)公共衛生等普遍性和(hé / huò)基礎性服務責任卻不(bù)斷下移。一(yī / yì ／yí)些需要(yào / yāo)地(dì / de)方配套的(de)投資項目，市縣配套通常要(yào / yāo)占到(dào)2/3，這(zhè)就(jiù)造成地(dì / de)方政府尤其是(shì)基層政府的(de)收入能力與日益增加的(de)支出(chū)責任表現出(chū)極大(dà)的(de)不(bù)适應。盡管地(dì / de)方政府可從一(yī / yì ／yí)些稅目，中央政府的(de)撥款和(hé / huò)出(chū)售土地(dì / de)取得收入，這(zhè)遠遠還不(bù)能滿足地(dì / de)方發展建設的(de)龐大(dà)需要(yào / yāo)。可支配财力不(bù)足造成地(dì / de)方政府難以(yǐ)爲(wéi / wèi)中央政府投資項目配套資金，而(ér)在(zài)市場融資過程中，地(dì / de)方政府投資項目的(de)資本金又嚴重不(bù)足。
2、現有法律框架下的(de)地(dì / de)方政府融資困境
現有的(de)法制環境下不(bù)允許地(dì / de)方政府舉債，提供擔保，中央禁止地(dì / de)方政府發行債券，地(dì / de)方政府隻能通過設立政府融資平台進行融資，以(yǐ)規避現有法律框架的(de)限制。在(zài)這(zhè)種土地(dì / de)财政+融資平台模式下，地(dì / de)方政府通過财政性資金注入、土地(dì / de)收益、國(guó)有資産存量以(yǐ)及賦予特許經營權等方式對融資平台進行扶持，在(zài)地(dì / de)方政府承諾、地(dì / de)方人(rén)大(dà)同意納入地(dì / de)方财政預算确保還本付息前提下，獲得金融機構貸款。在(zài)地(dì / de)方可支配财力有限的(de)情況下，沒有土地(dì / de)收益，這(zhè)一(yī / yì ／yí)基本融資模式就(jiù)失去了(le／liǎo)存在(zài)的(de)基礎。土地(dì / de)增值收益爲(wéi / wèi)城市建設提供了(le／liǎo)資金保障，土地(dì / de)一(yī / yì ／yí)方面有儲備抵押和(hé / huò)貸款融資的(de)功能，另一(yī / yì ／yí)方面，土地(dì / de)的(de)深度開發是(shì)土地(dì / de)資産增值的(de)主要(yào / yāo)渠道(dào)。過去一(yī / yì ／yí)年中，地(dì / de)方政府融資平台的(de)數量和(hé / huò)融資規模急劇膨脹，有數據表明，目前官方統計數量已經超過3千個(gè)，總體融資規模達到(dào)4—5萬億元。中國(guó)銀監會已把地(dì / de)方融資平台風險列爲(wéi / wèi)2010年銀行業3大(dà)風險之(zhī)首。
3、信托融資有其獨特的(de)優勢。
與一(yī / yì ／yí)般銀行貸款相比，信托公司可以(yǐ)通過投資方式爲(wéi / wèi)項目提供資本金，發揮撬動投資作用。信托注資後，爲(wéi / wèi)這(zhè)些平台公司日後向銀行申請貸款提供了(le／liǎo)更大(dà)的(de)空間。在(zài)地(dì / de)方投資項目中，即便是(shì)要(yào / yāo)求地(dì / de)方政府拿出(chū)項目投資20%的(de)資本金都是(shì)很困難的(de)，因此催生了(le／liǎo)信托方式的(de)資本金籌措方法，而(ér)最終的(de)資金來(lái)源仍是(shì)銀行信貸。商業銀行法規定，商業銀行不(bù)得向非自用不(bù)動産投資或者向非銀行金融機構和(hé / huò)企業投資，而(ér)信托法規定信托公司不(bù)得吸儲，但是(shì)二者合作之(zhī)後，形成了(le／liǎo)一(yī / yì ／yí)個(gè)“銀信政”産品，銀行向其高端客戶銷售信托公司理财産品，随後，客戶資金由信托公司托管，這(zhè)些資金再作爲(wéi / wèi)項目資本金注入基礎設施項目。所以(yǐ)，政府與信托公司的(de)合作很大(dà)程度上(shàng)是(shì)政府出(chū)于(yú)充實融資平台資本金考慮，目的(de)是(shì)往往是(shì)爲(wéi / wèi)了(le／liǎo)進一(yī / yì ／yí)步申請銀行貸款。

（三）政信合作内在(zài)原因分析---信托公司面（資金提供面）

1、曆史淵源
從曆史來(lái)看，信托公司從誕生伊始就(jiù)和(hé / huò)政府機構合作緊密，上(shàng)世紀八九十年的(de)信托公司更是(shì)作爲(wéi / wèi)地(dì / de)方政府的(de)小金庫爲(wéi / wèi)各類政府項目進行融資。在(zài)過去的(de)二十多年時(shí)間裏，信托行業曆經幾次整改。如今，脫胎換骨後的(de)信托公司已逐步進入正規化、市場化運作的(de)軌道(dào)中，作爲(wéi / wèi)管理逐步規範的(de)信托公司在(zài)與政府的(de)合作中也(yě)打開新的(de)局面、邁入新的(de)時(shí)代。
2、信托公司多爲(wéi / wèi)國(guó)有控股的(de)公司治理結構
2002年信托業重新登記以(yǐ)來(lái)，信托公司受地(dì / de)方政府影響已經大(dà)爲(wéi / wèi)減少，但在(zài)信托公司治理結構上(shàng)仍有多爲(wéi / wèi)國(guó)有股東控股，與政府仍然保持着較爲(wéi / wèi)密切的(de)聯系。
3、巨大(dà)的(de)市場需求和(hé / huò)較低的(de)技術門檻對信托公司的(de)吸引力
在(zài)地(dì / de)方政府發行債券被禁止的(de)情況下，政信合作作爲(wéi / wèi)一(yī / yì ／yí)種替代的(de)模式填補了(le／liǎo)市場空白。地(dì / de)方政府資金需求規模大(dà)、産品設計的(de)技術含量較低，對信托公司産生了(le／liǎo)巨大(dà)的(de)吸引力。 

二、傳統的(de)政信合作模式

（一(yī / yì ／yí)）傳統的(de)政信合作模式的(de)核心特征

傳統的(de)政信合作模式的(de)核心特征是(shì)：還款來(lái)源隻限于(yú)政府信用，其它的(de)風險防範手段形同虛設，實際上(shàng)就(jiù)是(shì)地(dì / de)方政府債。在(zài)傳統的(de)政信合作模式中，信托公司通過發行信托計劃募集資金，将其用于(yú)充實政府項目資本金，用财務杠杆爲(wéi / wèi)銀行信貸提供保證。例如，按照一(yī / yì ／yí)般銀行貸款要(yào / yāo)求的(de)項目注冊資本金必須達到(dào)總投資額的(de)35%計算，50億元信托投資可爲(wéi / wèi)重大(dà)項目建設帶來(lái)93億元的(de)銀行後續貸款。
交易步驟說(shuō)明：
1、地(dì / de)方政府設立融資平台公司，信托公司面向商業銀行和(hé / huò)社會投資者發行信托計劃。
2、信托資金到(dào)位後将募集資金用于(yú)向政府融資平台定向增資，政府融資平台滿足最低資本金要(yào / yāo)求，向銀行申請後續貸款。
3、信托到(dào)期，政府指定的(de)其他(tā)公司（第三方回購主體）向信托公司支付股權溢價回購款。
4、地(dì / de)方人(rén)大(dà)、财政局對回購款的(de)支付出(chū)具承諾。
5、信托公司向投資者分配信托本金和(hé / huò)收益，信托計劃終止。

（二）傳統的(de)政信合作模式的(de)風險

這(zhè)種傳統的(de)政信合作業務模式的(de)風險主要(yào / yāo)包括信用風險和(hé / huò)法律風險兩類。
1、信用風險
信用風險即地(dì / de)方政府無法償還債務的(de)風險。目前地(dì / de)方政府對“土地(dì / de)财政”的(de)依賴性突出(chū)，在(zài)一(yī / yì ／yí)些地(dì / de)方，土地(dì / de)直接稅收及城市擴張帶來(lái)的(de)間接稅收占地(dì / de)方預算内收入的(de)40%，而(ér)土地(dì / de)出(chū)讓金淨收入占政府預算外收入的(de)60%以(yǐ)上(shàng)。這(zhè)種主要(yào / yāo)依靠“土地(dì / de)财政”建立的(de)城市經濟發展模式是(shì)不(bù)可持續的(de)，一(yī / yì ／yí)旦大(dà)規模城市化進程結束，可供開發的(de)土地(dì / de)日益減少，未來(lái)的(de)地(dì / de)方财政狀況将會面臨嚴峻考驗，信用風險将逐步凸顯。
2、法律風險
地(dì / de)方政府的(de)擔保往往是(shì)地(dì / de)方人(rén)大(dà)、政府出(chū)具的(de)還貸支持性文件，或是(shì)地(dì / de)方财政出(chū)具還本付息的(de)承諾函，而(ér)這(zhè)種"擔保函"并不(bù)具備法律強制力。實際上(shàng)，按照我國(guó)《擔保法》關于(yú)國(guó)家機關不(bù)能擔任保證人(rén)的(de)規定，政府财政爲(wéi / wèi)旗下平台公司提供承諾的(de)行爲(wéi / wèi)并無相應法律效力，起不(bù)到(dào)信托資金償還萬無一(yī / yì ／yí)失的(de)作用。
三、政信合作的(de)創新模式

基于(yú)傳統政信合作業務的(de)風險和(hé / huò)内在(zài)缺陷而(ér)産生的(de)是(shì)政信合作的(de)創新模式，該模式有以(yǐ)下主要(yào / yāo)特征：産品設計的(de)結構化、投資運用的(de)組合化和(hé / huò)核心資産抵押的(de)增加。

（一(yī / yì ／yí)）産品設計的(de)結構化

在(zài)政信合作的(de)創新模式中出(chū)現了(le／liǎo)産品設計受益權的(de)分層，分層資金來(lái)源方除了(le／liǎo)一(yī / yì ／yí)般投資人(rén)外，還有政府關聯企業、專業投資基金等。大(dà)型優質企業、社會投資基金等投資主體以(yǐ)及作爲(wéi / wèi)初始杠杆性投入的(de)财政資金，擔保公司、創業投資公司等機構對産品進行信用增級。通過多方合作，使得各主體的(de)風險與利益相匹配，能共同分享地(dì / de)方經濟發展帶來(lái)的(de)成果，實現了(le／liǎo)風險的(de)合理分散與承擔。

（二）資金運用的(de)組合化
該模式依然是(shì)信托公司募集資金并投向政府定制的(de)項目。但其有兩個(gè)新特點：資金來(lái)源不(bù)限于(yú)信托公司募集而(ér)趨向多元化；資金投向不(bù)再是(shì)單一(yī / yì ／yí)項目，而(ér)趨向組合投資，資金的(de)投向不(bù)再是(shì)單一(yī / yì ／yí)的(de)用款企業，而(ér)是(shì)數家甚至數十家優質企業，有組合投資性質。産業與園區信托基金是(shì)這(zhè)一(yī / yì ／yí)趨勢中一(yī / yì ／yí)種新的(de)投資組合運用方式。該模式的(de)構架是(shì)信托公司與政府相關企業發起設立基金，基金以(yǐ)貸款或股權等形式向投向相同産業特征的(de)企業或園區建設。信托公司負責募集資金，政府委托屬下企業與信托公司合作管理基金運營。基金收益與本金償還來(lái)源則靠政府财政陸續到(dào)位的(de)資金、所投資企業還款或分紅、園區物業租金等形成的(de)現金流。比如，2008年成立的(de)“中信-凱德1号科技園區股權投資集合資金信托計劃”。該信托專門投資于(yú)北京、上(shàng)海等地(dì / de)政府舉辦的(de)科技園區商務房地(dì / de)産所有權，具有組合投資分散風險的(de)特征，信托收益來(lái)自經營物業所取得的(de)租金以(yǐ)及在(zài)信托結束時(shí)出(chū)售物業所獲溢價。該信托産品融基金化、商業地(dì / de)産和(hé / huò)政府支持等元素爲(wéi / wèi)一(yī / yì ／yí)體，是(shì)産業與園區信托基金的(de)雛形。另外，還有新華信托發行的(de)“港泰物流園區項目貸款集合資金信托計劃”也(yě)可資借鑒。這(zhè)些案例作爲(wéi / wèi)産業與園區基金的(de)雛形，在(zài)運營模式和(hé / huò)項目選擇上(shàng)已彰顯出(chū)信托機制在(zài)政府融資創新中組合運用的(de)優勢。

（三）核心資産抵押的(de)增加

雖然信托資金的(de)投資與風險控制的(de)設計中仍然有政府的(de)身影，市場化運作優勢已不(bù)斷增強，政府信用不(bù)再是(shì)唯一(yī / yì ／yí)的(de)擔保措施。信托公司在(zài)政信合作項目的(de)開展中，除要(yào / yāo)求政府提供财政承諾外，還要(yào / yāo)求具有切實有效的(de)信用增級措施。信用增級措施主要(yào / yāo)包括：土地(dì / de)或其他(tā)财産抵押、項目收費權質押、政府授權投資的(de)機構或部門出(chū)資設立的(de)全資或控股企業提供承擔連帶責任的(de)保證擔保等。

随着經濟社會環境的(de)不(bù)斷變化，政信合作業務也(yě)将逐步深化，邁入新的(de)階段。我們有理由相信，政信合作業務不(bù)但能作爲(wéi / wèi)政府傳統融資途徑的(de)良好補充，更能以(yǐ)創新方式滿足地(dì / de)方政府靈活多樣的(de)投融資需求，爲(wéi / wèi)地(dì / de)方經濟的(de)發展貢獻自己的(de)力量。