——信托業監管：重在(zài)體系構建

一(yī / yì ／yí)、有序金融市場與信托監管

    自2002年7月“一(yī / yì ／yí)法兩規”正式頒布實施至今，重生後的(de)中國(guó)信托業已經走過兩年曆程，其間不(bù)斷湧現的(de)新情況，對傳統的(de)監管模式提出(chū)了(le／liǎo)嚴峻的(de)考驗。信托屬于(yú)金融市場的(de)一(yī / yì ／yí)個(gè)組成部分，因此需要(yào / yāo)從構造一(yī / yì ／yí)個(gè)有序的(de)金融市場的(de)角度，全面、系統、長遠考慮如何建立信托業監管體系。一(yī / yì ／yí)個(gè)有序的(de)金融市場，主要(yào / yāo)包括法規制度建設、監督管理、司法裁決、行業自律與從業機構内控等五大(dà)要(yào / yāo)素。

    所謂監管，就(jiù)是(shì)在(zài)堅持市場運作的(de)前提下，以(yǐ)矯正、改善市場機制爲(wéi / wèi)目的(de)，政府對市場經濟行爲(wéi / wèi)的(de)幹預。具體到(dào)金融監管，要(yào / yāo)減少金融市場失靈，構建金融市場秩序，保護投資者利益，促進公平競争，實現金融資源優化配置。信托監管亦同此理。按照監管主體劃分，可以(yǐ)分爲(wéi / wèi)政府部門監管、投資者與社會公衆（包括媒體、獨立中介機構等）監督三種。由于(yú)中國(guó)曆史上(shàng)形成的(de)民衆對政府的(de)依賴性傳統，政府監管具有權威性、系統性、法制性特征，因此政府監管也(yě)成爲(wéi / wèi)信托市場不(bù)二選擇。

    曆史上(shàng)對信托業的(de)監管，主要(yào / yāo)集中在(zài)淺層次的(de)審批和(hé / huò)問題的(de)應急處理等管理性功能上(shàng)，忽略了(le／liǎo)在(zài)行業規劃、制度建設、配套政策、風險管理、市場協調等方面的(de)服務性功能，而(ér)這(zhè)些恰恰是(shì)對信托業規範發展真正具有決定性價值的(de)東西。經驗表明，以(yǐ)前我國(guó)信托業長期定位不(bù)清、功能不(bù)明、發展方向不(bù)明确、制度設計不(bù)合理、管理混亂等問題與監管不(bù)到(dào)位都有不(bù)同程度的(de)關系。因此，建立一(yī / yì ／yí)套适應中國(guó)國(guó)情、符合信托業特色的(de)監管體系，是(shì)一(yī / yì ／yí)項創造性的(de)活動，必将對建立我國(guó)金融市場秩序，促進信托業健康持續的(de)發展産生意義深遠。

二、監管理念與模式的(de)再塑

    要(yào / yāo)想建立全新的(de)監管體系，首先應實行科學有效的(de)監管方式和(hé / huò)手段。在(zài)分類管理的(de)新形勢下，以(yǐ)往的(de)監管理念、監管内容、監管手段和(hé / huò)監管體制已經不(bù)能滿足信托業監管的(de)需要(yào / yāo)，應當加以(yǐ)進一(yī / yì ／yí)步完善。

（一(yī / yì ／yí)）監管理念需要(yào / yāo)轉換

    長期以(yǐ)來(lái)，“貓鼠”理論始終困惑着我國(guó)的(de)金融監管理念。結果是(shì)把金融監管變成了(le／liǎo)金融管制，使得監管者和(hé / huò)被監管者之(zhī)間缺乏平等對話的(de)機制，缺乏信息溝通的(de)渠道(dào)，形成不(bù)了(le／liǎo)解決問題的(de)合力，導緻信托業發展中早已存在(zài)的(de)一(yī / yì ／yí)些深層次問題被長期擱置，久拖不(bù)決。其實，信托從業者和(hé / huò)信托監管者都是(shì)信托市場的(de)組織者，各自雖扮演不(bù)同的(de)角色，承擔不(bù)同的(de)職責，但是(shì)，共同的(de)目标是(shì)一(yī / yì ／yí)緻的(de)，就(jiù)是(shì)建立和(hé / huò)維持一(yī / yì ／yí)個(gè)公平、有序和(hé / huò)有效的(de)信托市場。因此，應及時(shí)轉變監管理念, 制定與信托業發展相适應的(de)監督管理原則，改變監管手段，引導公司開展規範的(de)信托業務，并幫助信托機構建立有效的(de)内控機制，最終形成激勵共容的(de)良性循環 。

（二）監管重心需要(yào / yāo)轉變

    對信托業的(de)監管内容，其重心應當實現以(yǐ)下三個(gè)并重：

    一(yī / yì ／yí)是(shì)機構審批與業務監管并重。以(yǐ)往對信托業的(de)監管相對缺少對業務方面的(de)充分指導與監督，使得信托業在(zài)業務發展方面存在(zài)的(de)一(yī / yì ／yí)些矛盾，比如業務規範與創新問題等，久拖不(bù)決。應該說(shuō)，業務模式問題始終是(shì)制約我國(guó)信托業發展的(de)一(yī / yì ／yí)個(gè)頸瓶。真正的(de)信托業務對于(yú)我國(guó)的(de)信托公司來(lái)說(shuō)，還是(shì)一(yī / yì ／yí)項全新的(de)業務，其規範和(hé / huò)發展不(bù)僅需要(yào / yāo)信托機構的(de)努力，更需要(yào / yāo)監管部門的(de)引導，對信托機構的(de)職能及其在(zài)金融體系中的(de)地(dì / de)位加以(yǐ)确定，及時(shí)分析了(le／liǎo)解企業在(zài)運行中的(de)風險隐患，建立對經營者有效的(de)運行機制，引導公司開拓規範的(de)信托業務，采取堵疏結合的(de)形式解決其運行中的(de)問題，這(zhè)樣才能将監管重心轉移到(dào)業務指導上(shàng)來(lái)。

    二是(shì)合規性監管與風險性監管并重。風險監管是(shì)金融監管的(de)核心，監管機構必須在(zài)合法合規的(de)前提下指導企業将有些規定制度化。沒有制度化，就(jiù)沒有企業運行的(de)穩定性。同時(shí)，在(zài)注重經營效益性、流動性、安全性的(de)前提下，指導企業制定規範的(de)操作規程和(hé / huò)經營管理的(de)各項規章制度，完善内部控制制度，建立信托機構内部組織體制的(de)控制、資金交易風險控制、财會系統的(de)控制、衍生工具交易的(de)控制、管理信息系統的(de)控制等各個(gè)環節的(de)内控機制，同時(shí)要(yào / yāo)建立建全風險監管的(de)指标體系。

    三是(shì)機構監管與制度設計并重。我國(guó)信托業近來(lái)出(chū)現的(de)一(yī / yì ／yí)些問題原因是(shì)多方面的(de)，既有市場和(hé / huò)信托機構自身的(de)弊病，也(yě)有政策和(hé / huò)制度的(de)缺陷。制度建設應是(shì)監管的(de)重要(yào / yāo)任務，從法人(rén)宣傳、市場規範、各種經營交易規則，到(dào)内部控制、風險管理機制等各方面的(de)制度設計工作都要(yào / yāo)組織專家逐一(yī / yì ／yí)進行。以(yǐ)制度管理代替行政約束，信托機構才能真正守法運行。

（三）監管手段需要(yào / yāo)改變

    首先，現場檢查與非現場檢查相結合。以(yǐ)往的(de)監管多重現場檢查，忽略了(le／liǎo)持續性的(de)非現場檢查。今後，應當更重視非現場檢查。其次，逐漸從行政管制過渡爲(wéi / wèi)依法實施監管。在(zài)市場經濟體系中，應盡量少行政管制，多依賴法律手段。一(yī / yì ／yí)切遊戲規則都是(shì)在(zài)嚴格的(de)法律規範框框内制定和(hé / huò)修改的(de)，監管部門隻要(yào / yāo)檢查是(shì)否違反了(le／liǎo)遊戲規則即可。第三是(shì)從集中檢查轉變爲(wéi / wèi)例行檢查爲(wéi / wèi)主。除必要(yào / yāo)外，今後我國(guó)的(de)信托監管方式應盡量避免集中的(de)、運動式的(de)檢查，主管部門應加強日常監控力度，根據信托業務建立相應的(de)監控機制，受托人(rén)的(de)一(yī / yì ／yí)切信托活動都是(shì)在(zài)主管部門的(de)視野範圍之(zhī)内，受到(dào)嚴格的(de)監督檢查。主管部門監控的(de)内容應側重于(yú)風險分析和(hé / huò)控制方面，指導信托機構調控信托的(de)資産運用方向和(hé / huò)信托機構對信托财産運用的(de)安全保障，強化對風險的(de)預測和(hé / huò)控制。主管機構應定期檢查信托機構各項管理制度的(de)執行情況、幫助其完善必備的(de)内控制度。通過檢查，及時(shí)了(le／liǎo)解和(hé / huò)掌握信托機構的(de)經營狀況、及時(shí)制定政策，采取有效措施，保障信托機構的(de)規範發展。

三、信托監管體系構建設想

    一(yī / yì ／yí)個(gè)有效、合理的(de)監管體系具有如下特征：市場發揮調節機制，優化資源配置；制度健全；監管主動、及時(shí)；公平競争，優勝劣汰，可以(yǐ)進入與退出(chū)市場，保持動态平衡；政府監管與司法裁決、社會監督等共同發揮作用；市場信息透明；投資者利益得到(dào)确實保護。

    我國(guó)信托監管體系的(de)構建應着重從下述三個(gè)方面入手，即法律體系、監管主體的(de)行爲(wéi / wèi)方式和(hé / huò)監管主體組織結構。

    （一(yī / yì ／yí)）法律體系。我國(guó)信托法律體系應該涉及市場準入與退出(chū)、信托公司經營、信托業務三類。
首先對于(yú)市場準入與退出(chū)方面，需要(yào / yāo)解決信托行業、信托機構、營業信托、集合信托的(de)概念定義，然後推動《信托業法》等法律的(de)立法進程。同時(shí)爲(wéi / wèi)約束自身的(de)監管行爲(wéi / wèi)，應制訂一(yī / yì ／yí)個(gè)針對信托業的(de)綱領性監管規定。

    其次，對于(yú)信托公司經營方面，需要(yào / yāo)制訂信托公司法人(rén)治理準則、高管任職資格審定、内控制度等規章。

    再次，對于(yú)信托業務方面，主要(yào / yāo)針對集合信托業務，制訂品種發行、銷售、異地(dì / de)經營、關聯交易、信息披露、銀行信托專戶的(de)設立與使用、信托業務文件格式标準等規章，配合有關主管部門制定信托财産登記制度及信托會計核算方法等。監管部門可根據輕重緩急，分階段推動立法工作，對于(yú)市場準入退出(chū)、信息披露等條令予以(yǐ)優先考慮。

    （二）監管行爲(wéi / wèi)方式。它是(shì)依據法律法規，針對信托機構的(de)經營活動所采取的(de)态度、偏好與具體處理措施等。信托業監管行爲(wéi / wèi)方式所應依循的(de)主要(yào / yāo)指導思想應包括：

    1、明确對信托業在(zài)我國(guó)金融市場中重要(yào / yāo)地(dì / de)位與作用的(de)認識；
    2、對依法監管的(de)認知，正确處理規範與發展的(de)辯證關系；
    3、及時(shí)判斷風險，保持監管政策的(de)連貫性與執行監管的(de)主動性和(hé / huò)有效性；
    4、兼顧事前與事中監管，統一(yī / yì ／yí)監管标準。

    正确的(de)監管指導思想，對于(yú)有效構建信托監管體系具有重要(yào / yāo)意義。

    （三）監管主體組織結構。主要(yào / yāo)包括機構設置與職責分工、人(rén)員編制等。曆史經驗表明，我國(guó)信托監管組織體系設置的(de)欠缺，是(shì)導緻信托監管效率低下的(de)直接原因和(hé / huò)關鍵因素。

    長期以(yǐ)來(lái)，我國(guó)信托監管機構設置的(de)層次過低，直接導緻信托監管機構難以(yǐ)樹立起監管權威，監管力量分散，監管功能弱化。在(zài)信托業鼎盛時(shí)期，信托業是(shì)除銀行之(zhī)外資産規模最大(dà)，從業人(rén)員最多的(de)非銀金融機構，而(ér)當時(shí)相應的(de)監管組織規模和(hé / huò)層次與信托業的(de)曆史地(dì / de)位卻極不(bù)相稱和(hé / huò)匹配，這(zhè)無疑是(shì)我國(guó)信托業發展曆程中風險叠出(chū)的(de)重要(yào / yāo)導因之(zhī)一(yī / yì ／yí)，同時(shí)也(yě)與證券業、保險業監管機構分設後所呈現出(chū)的(de)機構設置層次和(hé / huò)規模形成極大(dà)的(de)反差。2003年中國(guó)銀監會正式成立後，信托業的(de)直接監管機構仍僅由非銀行金融機構監管部所屬監管處負責。一(yī / yì ／yí)年多的(de)實踐表明，因爲(wéi / wèi)信托業與金融租賃、企業集團财務公司、汽車金融公司等業務經營與監管差異較大(dà)，監管主體現有的(de)内部機構設置已難以(yǐ)适應目前信托業快速發展的(de)監管要(yào / yāo)求。由此導緻信托監管部門對信托行業宏觀戰略規劃和(hé / huò)管理的(de)功能受到(dào)很大(dà)的(de)局限，同時(shí)，由于(yú)機構設置的(de)層次較低，監管規模和(hé / huò)人(rén)員力量過小，可有效支配的(de)資源有限，進而(ér)監管權威受到(dào)挑戰，導緻經常出(chū)現雖然發現了(le／liǎo)問題，卻難以(yǐ)或無力及時(shí)解決問題的(de)尴尬局面。因此，應在(zài)适當時(shí)機單獨設立信托監管部門，大(dà)幅提升信托監管機構設置的(de)層次，增加監管人(rén)員的(de)規模，加強對監管人(rén)員的(de)專業培訓。同時(shí)對于(yú)監管中新事務的(de)處理，可事先邀請信托公司、協會、社會獨立研究機構等參與論證和(hé / huò)研究。


（課題組成員：王連洲 陳雨露 周小明 邢成 曹華 鍾向春 程衛東 李招軍 邱翼 鄧舉功 
孟輝）