積極推進政府投資項目管理體制改革是(shì)當前各地(dì / de)政府和(hé / huò)相關職能部門的(de)一(yī / yì ／yí)項重要(yào / yāo)工作。總體來(lái)看，改革的(de)基本思路是(shì)全面建立起政府投資項目法人(rén)制和(hé / huò)代建制，通過引進專業化的(de)工程項目管理公司，對政府投資項目從工期、質量和(hé / huò)投資等方面進行全方位的(de)專業化管理，切實消除過去政府投資項目建設管理過程中“投資、建設、管理、運營”四位一(yī / yì ／yí)體的(de)狀況及由此帶來(lái)的(de)種種弊病，建立起有效的(de)政府投資項目的(de)約束機制，規範政府投資項目的(de)管理，從而(ér)提高政府資金投資效益和(hé / huò)建設工程質量。從全國(guó)範圍看，上(shàng)海、深圳、重慶等城市較早地(dì / de)對政府投資項目管理體制進行了(le／liǎo)大(dà)膽的(de)改革和(hé / huò)實踐，取得了(le／liǎo)顯著的(de)成績并積累了(le／liǎo)相當豐富的(de)經驗。
    蘇州市政府有關領導、發改委、财政局等相關職能部門一(yī / yì ／yí)直關注政府投資項目建設管理的(de)體制改革，并進行了(le／liǎo)長期的(de)探索和(hé / huò)研究。2003年8月，以(yǐ)蘇州市殡儀館新館項目、蘇州市疾病預防控制中心遷建項目全面工程代建和(hé / huò)市博物館新館建設項目财務代理爲(wéi / wèi)突破口，蘇州市政府投資項目管理體制改革的(de)試點工作全面啓動。經過半年多的(de)試點，目前三個(gè)代建項目進展順利。爲(wéi / wèi)了(le／liǎo)總結我市代建試點的(de)工作成果，學習先進地(dì / de)區在(zài)政府投資建設管理體制改革方面的(de)先進經驗和(hé / huò)做法，籍此制定出(chū)台符合我市實際的(de)政府投資項目管理辦法和(hé / huò)代建制管理辦法，2004年4月13日至20日，由蘇州市發展和(hé / huò)改革委員會和(hé / huò)蘇州信托相關人(rén)員組成的(de)考察團專程赴重慶、成都等地(dì / de)，實地(dì / de)考察當地(dì / de)政府投資項目的(de)代建制實施情況。經過與當地(dì / de)相關部門的(de)深入交流與溝通，考察團對上(shàng)述地(dì / de)區的(de)政府投資項目管理改革狀況有了(le／liǎo)全面的(de)了(le／liǎo)解，提高了(le／liǎo)認識，取得了(le／liǎo)不(bù)少收獲。
一(yī / yì ／yí)、重慶、成都等地(dì / de)代建制的(de)實施情況
    重慶市在(zài)政府投資項目管理體制改革，特别是(shì)代建制方面很早就(jiù)開始了(le／liǎo)改革探索。當年的(de)重慶江北機場建設過程中就(jiù)進行了(le／liǎo)代建制試點，并取得了(le／liǎo)圓滿成功，機場總投資共2.91億元人(rén)民币，而(ér)與江北機場同期修建的(de)國(guó)内其他(tā)幾個(gè)機場，投資均超過了(le／liǎo)10億元，代建制在(zài)投資控制方面的(de)優勢得到(dào)了(le／liǎo)充分的(de)體現。此外，重慶市紀委大(dà)廈、博物館、市人(rén)大(dà)、機關生活住宅小區等項目均采用了(le／liǎo)代建制形式，所有代建項目都很好地(dì / de)控制了(le／liǎo)投資，最大(dà)限度地(dì / de)降低了(le／liǎo)建設成本。在(zài)試點成功的(de)基礎上(shàng)，重慶市又對深圳、安徽等地(dì / de)的(de)代建制管理辦法進行了(le／liǎo)學習和(hé / huò)提高，2002年12月18日和(hé / huò)2003年11月25日，重慶市政府分别出(chū)台了(le／liǎo)《重慶市政府公益性項目建設管理代理制暫行辦法》和(hé / huò)《重慶市政府投資項目管理辦法》，以(yǐ)法規的(de)形式對該市的(de)政府投資項目進行了(le／liǎo)規範。
成都市政府投資項目代建制也(yě)已進行了(le／liǎo)幾年的(de)試點。通過代建制方式建成的(de)項目已有7到(dào)8個(gè)。目前成都市預算内外資金投資的(de)項目基本上(shàng)全部實行了(le／liǎo)代建制。通過代建制的(de)實施，成都市建立起了(le／liǎo)完善的(de)政府投資項目約束機制，投資得到(dào)了(le／liǎo)較好的(de)控制。
二、重慶、成都等地(dì / de)代建制的(de)主要(yào / yāo)特點（以(yǐ)重慶爲(wéi / wèi)例）。
    重慶市在(zài)政府投資項目管理方面有以(yǐ)下幾個(gè)特色：
    1、強調政府投資項目年度計劃安排的(de)重要(yào / yāo)性。
重慶市計委掌管财政預算内的(de)近3億元的(de)資金，由于(yú)财力相對有限，重慶市特别強調政府投資項目的(de)年度計劃安排。年度計劃由計委制定，制定的(de)原則是(shì)立足當前，兼顧長遠、量入爲(wéi / wèi)出(chū)、綜合平衡。年度投資總量由市計委與财政部門會同有關部門拟定，列入國(guó)民經濟與社會發展年度計劃草案，并必須經市人(rén)大(dà)會審議通過執行。年度投資計劃一(yī / yì ／yí)經批準，即嚴格執行，除特殊情況确需調整外，原則上(shàng)實際投資額不(bù)允許超出(chū)年度投資計劃額。市計委根據年度投資計劃，并與使用部門協商平衡安排具體投資項目。建設項目的(de)使用單位可以(yǐ)提出(chū)使用要(yào / yāo)求，建設标準和(hé / huò)功能定位，政府相關領導對項目的(de)建設與否具有決策權。項目的(de)總投資額根據專業機構的(de)設計概算爲(wéi / wèi)準，無論是(shì)使用單位和(hé / huò)政府部門對于(yú)總投資額沒有發言權。
    2、代建項目的(de)選定範圍
    政府投資項目是(shì)指使用财政性資金，以(yǐ)及用财政性資金作爲(wéi / wèi)還款來(lái)源或擔保的(de)借貸型資金投資項目的(de)基礎性和(hé / huò)公益性項目，涉及到(dào)交通、電力、水利、教育、文化、科技等衆多行業和(hé / huò)部門。但是(shì)，并不(bù)是(shì)所有的(de)政府投資項目都必須和(hé / huò)可能納入代建制範疇。重慶市的(de)規定是(shì)，對于(yú)非盈利性的(de)公益項目，特别是(shì)項目使用部門爲(wéi / wèi)沒有常設基建部門，沒有精通基建方面的(de)專業人(rén)才和(hé / huò)基建經驗的(de)，全部采用代建制的(de)形式。而(ér)對于(yú)交通、水利等項目，由于(yú)相關政府部門具有常設的(de)基建部門或基建機構，擁有一(yī / yì ／yí)定數量的(de)專業人(rén)才和(hé / huò)豐富的(de)經驗，因此對于(yú)這(zhè)些項目，目前還沒有納入代建制範疇。
    3、代建單位的(de)資質管理
    對代建單位的(de)資質問題，重慶市的(de)規定是(shì)必須具有綜合甲級工程設計資質、綜合甲級監理資質、施工總承包一(yī / yì ／yí)級以(yǐ)上(shàng)資質、綜合甲級工程咨詢資質之(zhī)一(yī / yì ／yí)，并具有相應資産、專業人(rén)員、同類工程建設管理經驗以(yǐ)及與建設管理相适應的(de)組織機構和(hé / huò)項目管理體系的(de)企業才能向重慶市建設行政部門申請取得代建單位資質。重慶市建設行政部門會同重慶市計委、财政等部門共同審定并公布取得代建機構資質的(de)名單。重慶市建委負責對獲批的(de)代建單位資質的(de)日常管理工作。經過幾年的(de)代建制推廣，一(yī / yì ／yí)批代建機構主體得到(dào)了(le／liǎo)培育發展，目前，整個(gè)重慶已擁有十七八家專業代理機構，保證了(le／liǎo)代建制的(de)順利實施。
    4、代建單位的(de)确定辦法
    項目代建單位的(de)确定全部實現市場化運作，通過公開招投标的(de)方式産生。評标的(de)依據主要(yào / yāo)是(shì)代建單位的(de)業績、專業人(rén)才的(de)數量、委派到(dào)該項目的(de)項目經理情況以(yǐ)及代建費等指标。代建費的(de)取費标準，重慶市的(de)規定是(shì)基本參照項目建設單位管理費，比建設單位管理費稍高一(yī / yì ／yí)點。代建費作爲(wéi / wèi)評标的(de)一(yī / yì ／yí)個(gè)指标，但不(bù)是(shì)主要(yào / yāo)指标，其用意是(shì)防止投标人(rén)之(zhī)間爲(wéi / wèi)了(le／liǎo)中标而(ér)展開惡意的(de)競争，從而(ér)影響到(dào)項目的(de)正常建設施工。
    5、代建單位的(de)代建内容
    關于(yú)具體代建内容，重慶市要(yào / yāo)求代建單位對項目實施全過程的(de)管理，包括項目的(de)可行性分析、項目手續審批、初步設計、施工圖設計、招投标、工程建設質量、進度投資控制和(hé / huò)竣工驗收等工作。要(yào / yāo)求代建單位自項目建議書批複之(zhī)後即要(yào / yāo)介入項目之(zhī)中。重慶市特别強調代建單位優化設計、控制投資方面的(de)專業優勢，從設計階段入手，嚴格控制工程總造價。在(zài)重慶市奧體中心遊泳跳水館的(de)代建試點中，代建方通過對原設計方案的(de)深入研究和(hé / huò)優化，一(yī / yì ／yí)下子(zǐ)節約了(le／liǎo)投資1000多萬元，充分體現了(le／liǎo)代建制在(zài)投資控制方面的(de)突出(chū)優勢。
    6、控制投資的(de)措施。
    重慶市規定代建單位必須嚴格按照批準的(de)概算實施投資控制，對代建項目實行限額設計。初步設計概算不(bù)得超過可行性研究報告批複的(de)投資總額，施工圖設計工程預算不(bù)得超過初步設計批複的(de)工程概算。如果設計深度不(bù)夠或工程預算超過可研批複的(de)投資總額或初步設計批複的(de)概算10%以(yǐ)内，代建單位必須督促設計單位調整設計，并及時(shí)向計委、建設部門和(hé / huò)财政部門報告；超過10%以(yǐ)上(shàng)的(de)，計委有權否決原方案，并要(yào / yāo)求項目使用單位和(hé / huò)代建單位按程序重新報批項目。這(zhè)些規則的(de)制定有利于(yú)促使中介咨詢機構和(hé / huò)設計單位提高項目可行性報告編制的(de)嚴肅性和(hé / huò)合理性，加大(dà)方案設計的(de)深度，保證項目總投資概算的(de)準确性和(hé / huò)科學性。
此外，重慶市還對項目設計變更建立了(le／liǎo)一(yī / yì ／yí)套嚴格的(de)約束機制，重大(dà)設計變更代建單位必須向計委、财政等報告，并需要(yào / yāo)按照一(yī / yì ／yí)定的(de)程序辦理。
三、重慶、成都等地(dì / de)政府投資項目管理體制改革的(de)借鑒經驗：
    1、政府投資項目的(de)管理模式、管理方法、投資方式根據項目性質的(de)不(bù)同而(ér)不(bù)同，沒有一(yī / yì ／yí)成不(bù)變的(de)模式，可以(yǐ)采取多種方式，代建制隻是(shì)其中的(de)一(yī / yì ／yí)種解決方案。總體而(ér)言，可以(yǐ)将政府投資項目劃分爲(wéi / wèi)非經營性項目和(hé / huò)經營性項目。在(zài)非經營性項目方面，代建制是(shì)目前比較适合的(de)方法。對于(yú)經營性政府投資工程，如收費的(de)道(dào)路、橋梁、隧道(dào)、水廠等基礎性設施以(yǐ)及高科技示範工程，應建立項目法人(rén)，實施項目法人(rén)責任制，由項目法人(rén)負責建設經營全過程。項目法人(rén)即可以(yǐ)是(shì)由政府相關部門設立的(de)投資公司（如城投、水務、交通等），也(yě)可以(yǐ)由實力雄厚、信譽卓著的(de)中介機構（特别是(shì)同時(shí)具有投融資職能的(de)信托投資公司）擔任。項目法人(rén)代表政府充當項目業主和(hé / huò)投資主體，擔負項目法人(rén)在(zài)項目策劃、資金籌措、建設實施、生産經營、債務償還和(hé / huò)資産的(de)保值增值等方面的(de)功能。對于(yú)新建項目，可以(yǐ)采用BT（建設--移交）、BOT（建設—經營—移交）等形式，甚至于(yú)，對于(yú)某些政府投資新建項目，政府完全可以(yǐ)出(chū)讓所有權，交給社會投資建設，政府通過租賃、購買項目處置能力（如供水）等方式實現政府投資項目的(de)社會化。對于(yú)已建成政府投資項目，政府可以(yǐ)通過特許經營權轉讓、TOT（移交—經營—移交）等方式盤活沉澱資産，提早收回資金用于(yú)再發展。
    2、加強政府投資項目的(de)計劃管理。在(zài)這(zhè)一(yī / yì ／yí)點上(shàng)，我市與重慶等地(dì / de)相比有着明顯差距。目前蘇州市還沒有完全建立起政府投資項目的(de)年度計劃管理制度（主要(yào / yāo)表現在(zài)年度投資總量控制和(hé / huò)安排上(shàng)），政府投資沒有遵循量入爲(wéi / wèi)出(chū)、綜合平衡的(de)原則，政府投資項目的(de)上(shàng)馬帶有一(yī / yì ／yí)定的(de)随意性。在(zài)我國(guó)經濟整體顯現投資過熱的(de)情況下，加強政府投資項目的(de)計劃管理有着重要(yào / yāo)現實意義。
    3、代建制模式的(de)選擇。考察表明，深圳模式（通過組建工務局，全面承擔政府投資項目的(de)代建工作）在(zài)推行過程中遇到(dào)了(le／liǎo)一(yī / yì ／yí)定的(de)阻力和(hé / huò)困難，不(bù)很成功。原因在(zài)于(yú)工務局統管了(le／liǎo)所有的(de)代建項目，權力過分集中，形成了(le／liǎo)一(yī / yì ／yí)定程度的(de)壟斷，嚴重挫傷了(le／liǎo)使用單位的(de)積極性，甚至出(chū)現了(le／liǎo)政府投資項目年度計劃計劃不(bù)能完成的(de)現象。因此，向全社會全面開放代建市場，培育代建主體，吸引衆多合規的(de)專業工程管理公司通過公平競争的(de)方式參與政府投資工程代建，是(shì)深化我市代建制試點與改革的(de)必然選擇。
    4、代建單位必須對代建項目實施全過程的(de)管理。由于(yú)項目造價控制的(de)70%是(shì)在(zài)設計階段完成的(de)，因此代建單位必須在(zài)初步設計階段即介入項目之(zhī)中，充分發揮代建單位在(zài)設計階段的(de)造價控制能力，嚴控投資規模，提高投資效率。
    5、科學決策，避免随意性。要(yào / yāo)實現對項目從設計階段就(jiù)進行有效的(de)投資控制，關鍵之(zhī)處在(zài)于(yú)必須提高項目可研報告編制的(de)嚴肅性和(hé / huò)科學性，要(yào / yāo)有一(yī / yì ／yí)定的(de)深度，可研報告中的(de)項目投資估算必須客觀準确，不(bù)受人(rén)爲(wéi / wèi)因素影響。從我市目前的(de)狀況看，項目總投資往往是(shì)使用單位與政府之(zhī)間讨價還價的(de)結果，帶有很大(dà)的(de)随意性。常常是(shì)政府先定項目和(hé / huò)總投資，再做可研和(hé / huò)初步設計，這(zhè)樣就(jiù)很難保證可研報告的(de)客觀和(hé / huò)公允性，無法避免概算超估算、預算超概算現象的(de)出(chū)現，代建單位很難對項目的(de)投資進行有效的(de)控制。

四、蘇州信托在(zài)我市政府投資項目管理體制改革中的(de)作用與角色
    1、非盈利性政府投資項目
    在(zài)非盈利性政府投資項目建設中，蘇州信托可以(yǐ)作爲(wéi / wèi)代建單位直接參與項目的(de)建設與管理。蘇州信托承擔了(le／liǎo)我市首批兩個(gè)政府投資項目的(de)代建工作，積累了(le／liǎo)一(yī / yì ／yí)定的(de)工程建設管理經驗，培育了(le／liǎo)一(yī / yì ／yí)批專業項目管理人(rén)才。蘇州信托可以(yǐ)通過建立項目管理公司，通過公平競争的(de)方式參與此類項目的(de)代建工作。此外，蘇州信托具有投融資職能和(hé / huò)豐富的(de)财産管理經驗，可以(yǐ)作爲(wéi / wèi)代建制項目的(de)财務代理人(rén)，爲(wéi / wèi)非盈利性政府投資項目資金融通和(hé / huò)建設資金的(de)管理。
    2、盈利性政府投資項目
在(zài)盈利性政府投資項目建設中，蘇州信托可以(yǐ)作爲(wéi / wèi)項目法人(rén)，作爲(wéi / wèi)投資主體代表政府行使業主職能，采用BT、BOT等多種形式參與該類項目的(de)投資、建設、運營和(hé / huò)管理。從信托的(de)特點和(hé / huò)固有職能來(lái)看，此種形式或許能更好地(dì / de)發揮蘇州信托專業優勢，在(zài)我市政府投資項目管理體制改革過程中發揮更好的(de)作用。